Реформа госаппарата назрела. Но как ее провести без увольнений и социальной напряженности?
Современная и эффективная система государственного управления необходима Азербайджану, чтобы успешно конкурировать с другими странами на мировых и региональных рынках, создать инвестиционный климат, привлекательный для азербайджанского капитала, существенно увеличить прямые иностранные инвестиции (особенно в ненефтяной сектор), сделать более благоприятными условия для малого и среднего бизнеса, который должен стать основным двигателем экономического роста. Такая система нужна и исполнительной власти (для анализа и оценки текущей экономической ситуации, а также для своевременной и эффективной реализации государственных программ), и местным и иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в национальную экономику, и обычным гражданам, пользующимся услугами этой системы и общественными благами.
И такие шаги предпринимаются – приняты законы, регулирующие как госуправление, так и правовые рамки госслужбы. Ликвидированы ряд структур с дублирующими функциями и созданы несколько новых министерств и госагентств, структурированы полномочия министерств и ведомств. Также были внедрены институты публичного управления. Более того, в Азербайджане была создана совершенно новая единая система государственных услуг на базе службы ASAN.
Тем не менее, целесообразно рассмотреть ряд технологий госуправления, доказавших свою эффективность в некоторых ведущих странах мира и опирающихся на максимальное внедрения рыночных механизмов и систем аутсорсинга (outsourcing), фактически разделив все правительственные структуры на две категории — министерства и исполнительные агентства. Данная система апробирована в Великобритании, Австралии, некоторых странах Западной Европы.
В рамках данной технологии на министерства возложены функции по осуществлению общего руководства, в то время как исполнительные агентства оказывают услуги физическим и юридическим лицам от имени министерств (с переводом исполнительных агентств на договорные отношения с министерствами). Частично такие взаимоотношения у нас уже внедрены на базе ASAN, но они касаются пока только сферы госуслуг.
Министерства и агентства заключают между собой специальные соглашения, в которых прописаны обязательства агентства по предоставлению услуг и отчетности, а также его ответственность перед министерством. Практика показывает, что подписание такого рода соглашений позволяет агентствам стать более независимыми и повышает эффективность их работы; они имеют право самостоятельно формировать свой штат и выбирать способы, предоставления услуг потребителям. Агентства возглавляются генеральными директорами (chief executives), которые в соответствии с рамочным соглашением, заключаемым с министром, несут персональную ответственность за текущую деятельность агентства. Сметы агентств согласуются с головным министерством и Государственным Казначейством. При этом государство поощряет передачу на контрактной основе многих функций и операций от исполнительных агентств частным организациям, которые, однако, находятся под правительственным контролем, обязаны следовать издаваемым для них инструкциям и имеют формальный статус полуавтономных неправительственных организаций, или сокращённо «кванго» (quango – quasi non-governmental organizations). Примером «кванго» являются медицинские учреждения в Великобритании. Работа «кванго» как публичных корпораций регулируются рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности. Опять же, у нас в ряде сфер применена данная технология и созданы публичные общества в сфере финансов, образования, транспорта. Но здесь речь идет о масштабном процессе.
Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования «кванго», а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители «кванго» несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право определения штатного расписания и найма персонала. Руководители «кванго» при определении окладов работников руководствуются не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра позволила сократить расходы, сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто правительственными структурами. Само правительство получило право выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услуги. Вступили в действие законы рыночной конкуренции, что привело к повышению качества и удешевлению общественных услуг. Единая тарифная сетка, пенсионные и иные привилегии, ранее распространявшихся на всю государственную службу, сохранились лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств.
Благодаря последовательному осуществлению этих мер государственная служба Великобритании, бывшая до этого единой, стала трехуровневой. Рассмотрим структуру правительственных ведомств на примере британского Министерства культуры, СМИ и спорта. В задачи Министерства входит оказание поддержки учреждениям культуры, таким как музеи, галереи, библиотеки, театры и т.д. Кроме того, онo курирует памятники архитектуры и парки, а также прессу и телерадиовещание. Министерству культуры подведомственно только одно агентство – Агентство королевских парков. Свою политику министерство реализует через это агентство и через вневедомственные компании («кванго»), такие как Британский музей, Национальная галерея, Британская библиотека, Совет по искусствам, Совет по делам кино, Совет по делам музеев, библиотек и архивов, Национальный благотворительный фонд науки, технологий и искусства, Мемориальный фонд национального наследия и др. Под юрисдикцию Министерства подпадают также три государственных телерадиовещательных корпорации, включая БиБиСи. Правление вневедомственных компаний («кванго») назначается Министром культуры или заместителем министра, курирующим данное ведомство. Порядка 85% расходов Министерства осуществляется в форме грантов. Фактически основной задачей Министерства является решение стратегических вопросов и повышение эффективности деятельности находящегося в его ведении агентства и вневедомственных компаний. Кроме того, Министерство готовит отчеты для Аппарата Правительства и Парламента, а также стратегические документы. Обязанности министерства прописаны в договоре, заключаемом с Казначейством. Реализация программы этой программы позволило правительству Великобритании значительно сократить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру государственной службы, внедрить в деятельность чиновников рыночные механизмы конкуренции, повысить качество государственных услуг и эффективность деятельности администрации. Безусловно, государственная служба Великобритании не превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили широкие возможности для маневра: например, размер оплаты труда вместо былой жестко привязанной к ступеням административной лестницы ставки стал определяться индивидуально, в зависимости от оценки качества выполненной работы. Вместо традиционных рангов теперь действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в “next step agencies” и “кванго”, но и в ключевых департаментах.
В качестве конкретного примера по Азербайджану, можно упразднить Министерство Экологии (с объединением и с передачей части полномочий Министерству Сельского Хозяйства), а на его базе создать Агентство по Окружающей среде. Часть находящихся ранее в подчинении МинЭкологии организаций трансформировать в полуавтономные неправительственные или коммерческие организации.
Министерство труда и социальной защиты, объединить с Министерством Образования, Министерством Здравоохранения и Минкультом (приплюсовав еще и множество госагентств в гуманитарной и социальной сфере), создать единое Министерство по гуманитарной политике.
В Министерстве Юстиции упразднить Государственную пенитенциарную службу и создать Агентство по содержанию тюрем, с переводом на коммерческую основу. В Министерстве Финансов Казначейство перевести на коммерческую основу, путем взимания операционных комиссий за транзакции и пр. В Министерстве Обороны внедрить системы аутсорсинга по обеспечению довольствием, приготовлению пищи для военных, пошиву одежды, содержанию подсобных хозяйств и пр. Используя подобные схемы применительно к реалиям Азербайджана можно добиться значительного сокращения госаппарата и снизить объем финансирования прежде всего социальных объектов из центрального бюджета.
