Бюджетное правило, которое будет действовать в нашей стране со следующего года, Министерство финансов преподносит как панацею от внешних рисков, гарантию макроэкономической стабильности и устойчивости курса национальной денежной единицы. Так ли это на самом деле?
О том, какие последствия обещает внедрение этого новшества # побеседовало с банковским экспертом, автором книги «Банковское право Азербайджана» Акрамом Гасановым.
— Акрам муаллим , бюджетное правило будет действовать в Азербайджане, начиная со следующего года, однако уже сейчас это новшество преподносится Минфином в виде некой панацеи и широко используется в дискуссии, вызванной последними заявлениями министра финансов Самира Шарифова по поводу укрепления национальной валюты. Что обещает бюджетное правило Азербайджану? Почему его ввели именно сейчас?
— Бюджетное правило для стран, валютные доходы которых зависят от определённого вида сырья, как правило, устанавливается в период пика поступлений от сырьевого экспорта. Это делается для того, чтобы страна не попала в зависимость от экспортных доходов и не делала бездумных больших расходов, но развивала бы также прочие отрасли экономики.
К слову, в России упомянутое финансовое правило применяется еще с 2004 года, в других странах тоже намного раньше и внедрялось оно именно в период высоких цен на энергоносители. Мы почему-то начали это делать в период спада нефтяных доходов. Пиковая активность уже прошла — и это первый вопрос к тем, кто пытается выдать финансовое правило за некую панацею.
Бюджетное правило было внесено в закон «О бюджетной системе» летом этого года (статья 11 прим. 1) и планируется к применению уже со следующего года. Однако в законе устанавливаются лишь общие параметры бюджетного правила, а по многим вопросам указывается, что они будут решаться отдельным указом президента страны, которого еще нет.
Надо отметить, что правило использует термин консолидированных бюджетных расходов. Мы знаем, что есть доходы и расходы государственного бюджета, но есть еще государственные внебюджетные фонды в виде Фонда социальной защиты, Государственного нефтяного фонда и пр. По сути, эти внебюджетные фонды являются разными карманами государства. Поэтому используется в законе термин «консолидированный бюджет», который включает в себя все эти фонды, и это правильно, поскольку основные доходы государства сосредоточены не в государственном бюджете, а как раз таки в одном из таких внебюджетных фондов – ГНФАР.
Таким образом, устанавливается правило, что консолидированные бюджетные расходы не могут превышать 103% от расходов, утвержденных в прогнозе. Это значит, что расходы консолидированного бюджета могут превысить прогнозируемые максимум на 3%, при этом 100% представляют собой максимальный предел консолидированных расходов. Т.е. в первую очередь это делается во избежание больших расходов, в том числе на покупку валюты, чтобы государство особо не увлекалось интервенцией на валютный рынок для поддержания курса маната.
— Как работает это правило с учетом объема ненефтегазовых доходов и расходов по обслуживанию государственного долга?
— В той же статье (статья 11 прим 1 закона «О бюджетной системе») отмечается, что упомянутый максимальный предел должен снижаться, если дефицит от ненефтяного сектора экономики вырастет. Это делается для того, чтобы росли доходы в ненефтяном секторе. И если ненефтяной сектор у нас дефицитный, — а он у нас дефицитный, поскольку расходы превышают доходы, в отличие от нефтяного сектора, где доходы превалируют над расходами, — максимальный предел консолидированных расходов должен снижаться. При расчете максимального предела приходится учитывать долги, в том числе долги госкомпаний. Это важно, поскольку, несмотря на небольшой государственный долг к ВВП и валютным резервам, долги госкомпаний достаточно велики. Это обстоятельство тоже должно учитываться.
— Каким образом?
— Дело в том, что в законе «О бюджетной системе» не говорится, как надо это учитывать. Более того, в измененном варианте закона «О бюджетной системе» указывается, что глава государства должен определить, как насчитывается максимальный предел консолидированных расходов. Соответствующего указа еще нет и нет механизма. Т.е. неизвестно, как это будет рассчитываться.
В том числе указан ряд прочих технических моментов, которые тоже должен определить глава государства. Например, в этой статье оговаривается соотношение дефицита ненефтяного сектора к ВВП — будут устанавливаться некие ориентиры, которые ожидаются в указе президента страны. Получается, что бюджетное правило в целом определено в законе, однако механизма применения нет. Только общие слова. При этом цель этого новшества понятна — правило вводится для того, чтобы не расходовать в большом количестве нефтяные доходы. На самом деле оно предполагает режим жесткой экономии.
В принципе, такие начинания оправданы, но если учитывать, что в нашей стране имеются большие проблемы с правопорядком и следованием закону, как наши государственные органы будут придерживаться бюджетного правила, механизм которого четко не определен, покажет время. Кстати, в законе оставлено место для поворотного шага.
— Скажите, как повлияет бюджетное правило на валютный рынок? И как понять в этом свете заявление Самира Шарифова?
— Понятно, что курс национальной валюты у нас поддерживается в основном за счет нефтяных доходов, средств Государственного нефтяного фонда. С этой точки зрения, в случае четкого соблюдения бюджетного правила при падении цены нефти у ГНФАР не будет доходов на должном уровне, уровень расходов также сохраняется. Это сокращает возможности использования на внутреннем валютном рыке долларовых средств. Со стороны нефтяного фонда будет покупаться меньше нацвалюты, что может ослабить курс маната.
Минфин пытается это выставить следующим образом: мол, бюджетная политика и бюджетное правило поспособствуют стабильности курса нацвалюты. Якобы речь идет о том, чтобы не очень много тратить валютных резервов на поддержание нацвалюты, чтобы манат вдруг не укрепился сильно. Но у нас в предыдущие годы бюджетного правила не было. Разве укрепился манат в прошлом и текущем году? Он остается на уровне 1,7 манатов за доллар. Какие бы ни были большие траты из нефтяного фонда, все равно курс национальной валюты остается на этой отметке. Так чего опасается Минфин?
Между тем, именно внедрение бюджетного правила создает условия для девальвации. Ведь если это финансовое правило будет четко соблюдаться при падении цены нефти, тогда будут в меньшем объеме расходоваться средства Госнефтефонда, курс маната удержать не получится. Считаю, что экспертное сообщество, включая депутата Вахида Ахмедова, в принципе, все поняли правильно. Давайте четко проследим за ходом мыслей С.Шарифова. Он говорит, что сильный манат и дальнейшее укрепление национальных денег вредит экспорту. Но это еще вопрос: какому экспорту? Поскольку у нас особого экспорта, кроме нефти и газа, нет. Но допустим. Возвращаясь к валютному курсу, повторяю вопрос: разве манат укрепился за два последних года? А если нет, чего опасается Минфин?
Неудивительно, что в экономических кругах заявление С.Шарифова восприняли со скрытым подтекстом, предположив, что правительство не хочет расходовать средства нефтяного фонда на поддержание курса маната. Вслед за этим ответственный сотрудник Минфина выступил с известным заявлением, напирая на бюджетное правило.
Повторюсь, что применение бюджетного правила говорит как раз таки о том, что будут ограничения на траты из Государственного нефтяного фонда. Ведь если цена нефти понизится, а она снижается в последнее время, то за счет резервов прошлых лет особых трат не будет. На поддержание курса маната не будет расходоваться столько денег. Недовольство представителей Минфина по поводу прозвучавших интерпретаций в данном случае непонятно.
Я уже давал оценку выступлению министра финансов. Напомню, что ранее С.Шарифов выступил с очень оптимистичным прогнозом о том, что в ближайшие три года курс маната будет стабильным. Данное заявление последовало вслед за резонансным выступлением Эльмана Рустамова, объявившего, что Центробанк не берется прогнозировать курс маната. И это на фоне непредсказуемости нефтяных цен. Думаю, министр финансов последним выступлением подкорректировал свое предыдущее заявление, поскольку цены на нефть падают и в довесок этому ввели бюджетное правило. Хотел сказать, что вообще-то сильный манат нам не нужен.
